Повышение эффективности управления деятельностью органов ЗАГС (на примере органов ЗАГС москвы)

Введение

Выбор темы настоящей работы обусловлен ее актуальностью и практической значимостью. За последние 15 лет экономические и социально-политические изменения в российском обществе изменили и статус отдельной личности в государстве. Круг отношений, участником которых является физическое лицо, значительно расширился. Признание Конституцией Российской Федерации 1993г. равенства частной собственности и расширение в связи с этим гражданских, хозяйственных отношений с участием физических лиц превратило персональные данные граждан в ценную информацию и потребовало повышение уровня ее защищенности. В связи с этим, а также вследствие общедемократических процессов в стране Конституция провозгласила право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и запрет на сбор, хранение, использование, распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Соответственно, иное значение приобрели документы, индивидуализирующие человека, определяющие его правовой статус и характеризующие его частную жизнь. Таковыми документами являются записи актов гражданского состояния.
«Акты гражданского состояния - действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан» . Надлежащее установление подобных фактов имеет большое значение, поскольку с ними увязывается возникновение, изменение, прекращение имущественных, а равно личных неимущественных прав граждан, а также определение правового статуса гражданина, т.е. фактически реализация физического лица как субъекта различных общественных отношений.
«Государственная регистрация актов гражданского состояния устанавливается в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства» . Не все события и факты, влияющие на правовое положение граждан, подлежат специальной регистрации, а только предусмотренные законодательством. Статья 47 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что государственной регистрации подлежат: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина.
Данный перечень в течение времени не оставался неизменным. В дореволюционной России производилась регистрация рождения, брака и смерти, которая осуществлялась приходскими священнослужителями путем составления соответствующих записей в метрических книгах. В тех редких случаях, когда допускался развод, он тоже регистрировался, но уже в другой форме. В советское время помимо вышеперечисленных актов в 20-х годах стала производиться регистрация усыновления (удочерения) и перемены имени. В конце 60-х годов, после принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, появился институт установления отцовства и, соответственно, стал регистрироваться одноименный акт гражданского состояния.
Целью государственной регистрации является установление бесспорного доказательства того, что соответствующие события произошли. Регистрация рождения ребенка реализует его право на имя, на установление его происхождения от определенных лиц и, соответственно, на родительское обеспечение. В некоторых случаях закон придает акту регистрации право образующее (право прекращающее) значение. Такое значение придано регистрации заключения и расторжения брака при его расторжении в органах ЗАГС. Регистрация смерти является обязательным условием для обращения с заявлением о принятии наследства и т.д.
Акты гражданского состояния - это документ 1 в любом государстве. Информационный потенциал архива актовых записей неисчерпаем. Их сведения могут быть использованы как для научных исследований, так и применяться в деятельности различных ведомств. В совокупности с метрическими книгами акты гражданского состояния являются одной из самых стабильных документных систем, которая существует в России уже более 250 лет.
Статистика зарегистрированных актов гражданского состояния определяет динамику народонаселения страны. Являясь непосредственным отражением частной жизни каждого гражданина, и, соответственно, общества в целом, она наглядно иллюстрирует различные политические, экономические, социальные процессы, происходящие в обществе.
Таким образом, регистрация актов гражданского состояния производится и в государственных интересах для разработки научно обоснованных прогнозов экономического и социального развития страны.
Институт регистрации актов гражданского состояния, как все подобные институты, имеет комплексный характер. С одной стороны, органы, производящие регистрацию, входят в систему исполнительных органов государственной власти, с другой стороны, документы о регистрации, как уже было сказано выше, имеют право подтверждающее или право устанавливающее значение в широкой сфере имущественных и личных неимущественных прав граждан. Поэтому деятельность архивов органов ЗАГС в значительной мере определяется всеми вышеназванными факторами политико-правового, экономического и социального характера.
Архивы ЗАГС представляют собой колоссальный ресурс ретроспективной информации. Записи актов гражданского состояния в соответствии с действующим законодательством являются частью государственного архивного фонда и относятся к документам постоянного хранения.
Срок ведомственного хранения актовых записей (хранения непосредственно в органах ЗАГС) был до недавнего времени установлен действующим законодательством в 75 лет, после чего актовые записи должны были быть переданы на постоянное хранение в фонды государственного архива . Однако, учитывая срок правовой активности документов и сложившуюся юридическую практику, срок хранения актовых записей был увеличен до 100 лет .
Акты гражданского состояния являются правовыми документами. Поэтому для их защиты от фальсификаций и подделок в период хранения, они и ведутся в двух экземплярах. Первые экземпляры актовых записей хранятся в органе ЗАГС по месту регистрации. Вторые экземпляры актовых записей хранятся в архивах органа исполнительной власти, в компетенцию которого входит организация деятельности по регистрации актов гражданского состояния, и на территории которого данные записи были составлены .
За последние несколько лет в России наблюдается бурное развитие информационных технологий, связанное с повсеместным проникновением во все сферы человеческой деятельности компьютеров, современных средств связи и телекоммуникаций. Информационные технологии становятся одним из факторов, определяющих место человека в экономической и политической жизни государства. Их внедрение позволяет не только автоматизировать и ускорить многие процессы в области управления, но и дает возможность для решения новых задач.
Внедрение автоматизированных систем в деятельность органов ЗАГС позволяет существенно улучшить процессы функционирования учреждений ведомства и обеспечить информационное взаимодействие с органами отраслевого и территориального управления.
По избранной теме отсутствуют комплексные исследования. В научной и учебной литературе нашли отражение в основном вопросы истории регистрации актов гражданского состояния в дореволюционной России, а также вопросы деятельности органов ЗАГС в СССР в послевоенном периоде. Вопросы организационно-правового обеспечения и особенностей современной деятельности архивов органов ЗАГС Российской Федерации в научной и учебной литературе не отражены. При написании работы автором были изучены и проанализированы, начиная с 1926 года, нормативные акты СССР, РСФСР и Российской Федерации, касающиеся регистрации актов гражданского состояния и деятельности архивов органов ЗАГС. В работе также были использованы документы, хранящиеся в объединенном архиве Управления ЗАГС города Москвы. Поскольку автор работает руководителем архива в течение 20-ти лет, при проведении исследования он опирался также на свой практический опыт.
Предметом дипломной работы является управление деятельностью архивов органов ЗАГС Москвы.
Для достижения цели необходимо решение следующих задач:
- обобщить основные факторы, влияющие на деятельность архивов органов ЗАГС города Москвы;
- проанализировать современное состояние организации и управления архивами органов ЗАГС города Москвы на предмет соответствия уровню общественных и государственных потребностей;
- выработать практические рекомендации по решению актуальных проблем в деятельности архивов органов ЗАГС (на примере органов ЗАГС Москвы).
Методологическую основу исследования образуют: диалектический и исторический, формально-логический методы познания, системный анализ. В ходе исследования применялись также частные научные методы: сравнительно-правовой метод, метод статистического анализа.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что содержащийся в ней теоретический анализ, положения, выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования деятельности архивов органов ЗАГС города Москвы по использованию имеющегося архивного фонда записей актов гражданского состояния.

Введение 3
Глава I. 9
Факторы, влияющие на деятельность органов ЗАГС Москвы 9
1.1. Становление дела записи актов гражданского состояния в России до 1991 г. 9
1.2. Становление архивной службы и организация информационно-справочных систем в дореволюционной России 16
Глава II. Основные направления совершенствования деятельности 22
2.1. Организационная структура системы органов ЗАГС города Москвы 22
2.2. Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов ЗАГС 29
2.3. Функциональная деятельность органов ЗАГС 37
2.4.Основные направления совершенствования деятельности органов ЗАГС Москвы 46
Заключение 55
Библиография 58
Приложения 63

ключение

Целью дипломной работы является определение приоритетных направлений в функциональной деятельности архивов органов ЗАГС города Москвы на современном этапе и обоснование практических рекомендаций по решению возникающих в ходе их реализации проблем.
Для достижения поставленной цели в работе проведен сравнительный анализ организационной структуры и правового обеспечения деятельности органов ЗАГС города Москвы, существовавших до 1991 года, и системы органов ЗАГС, созданной в 1991году, а также статистический анализ функциональной деятельности архивов органов ЗАГС. Статистический анализ был проведен в основном по данным объединенного архива ЗАГС Управления ЗАГС города Москвы.
В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что акцент в деятельности органов ЗАГС города Москвы в силу объективных обстоятельств смещается с собственно регистрации актов гражданского состояния на работу с уже составленными и хранящимися в архивах документами. На передний план выдвигаются вопросы формирования систем учета хранящейся документации, которые позволяли бы в максимально короткие сроки и доступным способом получить требуемые и разрешенные законом к выдаче документы и сведения. Таким образом, архивная и информационная функции органов ЗАГС превратились в основные, а задача по эффективному использованию фонда записей актов гражданского состояния, его учету и хранению и, соответственно, решение возникающих при реализации этой задачи проблем являются приоритетными в деятельности органов ЗАГС.
По мнению автора, современная структура организации и управления системой архивов органов ЗАГС города Москвы способствует наиболее эффективному решению этих проблемы, так как она позволяет:
- эффективно распределять и перераспределять материально-технические и кадровые ресурсы между звеньями системы и избегать ситуации, когда одни звенья развиваются и совершенствуются за счет других; результатом является то, что каждый гражданин получает в любом органе ЗАГС города Москвы равную по качеству услугу;
- обеспечивать высокий и единообразный уровень профессиональной квалификации кадров (и, соответственно, уровень услуг, оказываемых населению) за счет развитой системы повышения квалификации кадров, которая включает в себя не только предусмотренную законодательством города Москвы о государственной службе, но и свою собственную - постоянно действующий семинар правовых знаний Управления ЗАГС, а также проведение занятий по правовым вопросам в каждом из структурных подразделений системы по ежегодно утверждаемому плану;
- концентрировать средства и создавать условия для реализации крупных программ, в частности, полной автоматизации всей деятельности по регистрации актов гражданского состояния в городе Москве и созданию единого банка данных записей актов гражданского состояния населения города Москвы;
- создавать единообразную правоприменительную практику во всех органах ЗАГС города Москвы при высоком уровне противоречивости действующего законодательства о регистрации актов гражданского состояния за счет координации их деятельности через приказы, методические рекомендации и обеспечение высокого уровня контроля.
В ходе реализации стоящих перед архивами органов ЗАГС города Москвы задач возникают проблемы, часть которых проанализирована в настоящей работе, и предложены пути их решения.
Одна из них связана с использованием персональных данных, хранящихся в архивном фонде органов ЗАГС города Москвы. В последние годы резко выросло количество запросов в органы ЗАГС на предмет получения сведения о гражданах, в отношении которых произведена регистрация актов гражданского состояния. В обществе сформировалось мнение, что органы ЗАГС являются хранителями объединенного банка персональных данных физических лиц (что-то вроде реестра физических лиц). У этой проблемы есть две основные причины. Первая - существующее противоречие в правовом регулировании деятельности по регистрации актов гражданского состояния. Конституция Российской Федерации гарантирует право гражданина на охрану личной и семейной тайны и содержит запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, в то время как ФЗ “Об актах гражданского состояния” содержит расширительный перечень случаев, когда эта информация может быть предоставлена. Для устранения этой причины, по мнению автора, необходимо принятие Федерального закона “О конфиденциальной информации”, который определил бы основные квалифицирующие признаки и статус конфиденциальной информации, и возможные пределы ее использования. Вторая причина - неотработанность в отдельных случаях взаимодействия Управления ЗАГС города Москвы с иными организациями и учреждениями. Для надлежащего обеспечения взаимодействия архивов органов ЗАГС города Москвы с этими учреждениями (в частности, с военными комиссариатами и органами, регистрирующими права собственности граждан на недвижимость) необходимо принятие совместных актов административного характера, определяющих схему данного взаимодействия и взаимные права и обязанности сторон.
Думается, что реализация вышеназванных предложений позволит устранить описанные противоречия в деятельности архивов органов ЗАГС города Москвы и повысит эффективность их деятельности по обслуживанию граждан.

Библиография

1.Конституция СССР 1977г.
2.Конституция Российской Федерации 1993г.
Устав города Москвы 1995г.
4.Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье от 27.06.1968г.
5.Кодекс о браке и семье РСФСР от 01.01.1969 г.
6.Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (постановление Съезда народных депутатов РСФСМР от 12.06.1990г.)
7.Закон РСФСР о действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР от 24.10.1990г.
8.Указ Президента РСФСР от 28.08.1991г. «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы»
9.Гражданский кодекс Российской Федерации
10.Семейный кодекс Российской Федерации
11.Уголовный кодекс Российской Федерации
12.Налоговый кодекс Российской Федерации
13.Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах от 07.07.1993г.
14.Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993г.
15.Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997г.
16.Федеральный закон «О воинской обязанности и воинской службе» от 28.03.1998г.
17. Федеральный закон от 20.02.95 N 24 – ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (с изм. на 10.01.2003).
18.Указ Президента Российской Федерации от 13.03.1997г. «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»
19.Положение о Министерстве юстиции РСФСР, утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 21.06.1972г., № 378
20.Положение об отделе (бюро) ЗАГС исполнительного комитета районного Совета депутатов трудящихся, утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 19.06.1974г., №363
21.Положение об отделе (бюро) ЗАГС исполнительного комитета городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся, утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 19.06.1974г.
22.Положение об отделе ЗАГС исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов, утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 09.11.1982г., № 587
Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 08.07.1997г.
24.Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Федерального закона «Об актах гражданского состояния» от 06.07.1998г., № 709
25.Постановление Правительства Российской Федерации от 31.10.1998г. «Об утверждении форм бланков заявлений о государственной регистрации актов гражданского состояния и иных документов, подтверждающих государственную регистрацию актов гражданского состояния».
26.Правила заполнения бланков записей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17.04.1999г., № 432
27. Основы законодательства Российской Федерации «Об архивном фонде Российской Федерации и архивах» от 07.07.1993
28. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.
29. Указ Президента РФ от 28.08.1991 №96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы» (утратил силу).
30. Постановление Правительства Москвы от 15.10.1991 №128 «О создании Управления записи актов гражданского состояния г. Москвы» (ред. от 26.07.2011).
31. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 №223-ФЗ (ред. от 25.11.2013)
32. Постановление Правительства РФ от 08.07.1997 №828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (ред. от 07.10.2013)
33. Федеральный закон от 15.11.1997 №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (ред. от 25.11.2013).
34. Федеральный закон от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (ред. от 25.11.2013, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2014).
35. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. №632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»
36. Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 23.07.2013).
37. Распоряжение Правительства Москвы от 29.07.2010 №1576-РП «О вводе в промышленную эксплуатацию государственной информационной системы «Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы» (вместе с «Положением о государственной информационной системе «Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы») (ред. от 13.02.2013).
38. Постановление Правительства Москвы от 22.11.2011 №554-ПП «Об организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных услуг на территории города Москвы»
(вместе с «Перечнем государственных услуг, по которым прием заявлений от заявителей и выдачу заявителям запрашиваемых документов по результатам их предоставления осуществляют сотрудники многофункциональных центров предоставления государственных услуг») (ред. от 29.08.2013)
39. Постановление Правительства Москвы от 07.02.2012 №23-ПП «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Предоставление доступа гражданам к подсистеме «личный кабинет» государственной информационной системы «Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы» (ред. от 01.10.2013).
40. Федеральный закон от 28.07.2012 №133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна».
41. Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 №1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 28.10.2013)
42. Постановление Правительства Москвы от 29.08.2013 №577-ПП «О мерах по совершенствованию деятельности многофункциональных центров предоставления государственных услуг в городе Москве»
43. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 02.11.2013).
44. Закон города Москвы «О государственной службе города Москвы» от 29.10.1997г.
45. Постановление Правительства Москвы от 15.10.1991г. «О создании Управления ЗАГС города Москвы»
46. Положение об Управлении ЗАГС города Москвы, утверждено распоряжением Мэра Москвы от 15.03.2000г.
47. Примерное положение об архиве государственного учреждения, организации, предприятия (приказ Роскомархива от 18.08.92 N 176).
48. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный); руководитель авторского коллектива и ответственный редактор О.Н.Садиков, изд-во юридической фирмы «Контракт», М.,1997г.
49. Справочник «МОСКВА городское управление», изд-во Мэрии Москвы, М., 1997г.
50. В.И. Кнорринг «Теория, практика и искусство управления», учебник для вузов, издательская группа НОРМА - ИНФРА .М, М., 1999г.
51. С.В.Рогожин, Т.В.Рогожина «Теория организации», учебник, изд-во «Экзамен», М., 2003г.
52. А.П.Овечкин, курс лекций «Теория управления», МГИУ, М., 2002-2003г.г.
53. Елпатьевский А.В. «К истории документияровани актов гражданского состояния в России и СССР» Сб. ст.– М.: Наука, 1979