Правовое регулирование оказания услуг для государственных нужд

Введение

Актуальность данной темы заключается в том, что, выполнение государственного заказа является инструментом эффективного осуществления публично-правовым образованием возложенных на него функций и, как следствие, реализации потребностей всего общества. В частности, посредством заключения государственного контракта поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности страны, обеспечивается жизнеспособность экономической и образовательной системы.
Деятельность, направленная на удовлетворение потребностей государства, имеет ключевое значение при переходе от ресурсной экономики к инновационной, поскольку представляет собой одну из важнейших сфер экономического оборота.
Традиционно оказание услуг для государственных или муниципальных нужд является институтом гражданского права. Но финансирование данной деятельности осуществляется за счет средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, при изучении обозначенной темы затрагиваются проблемы межотраслевого характера, в т.ч. вопросы эффективности и правомерности использования бюджетных средств в сфере государственного заказа.
В связи с тем, что законодательство регулирующее оказание услуг для государственных нужд претерпело изменения, имеется ряд проблем. В частности до конца не урегулированными остались вопросы статуса исполнителя по государственному контракту, аукциону, заключению контракта и другие.
Объектом данной работы являются отношения, возникающие в связи с оказанием услуг для государственных нужд. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые.
Предметом исследования данной работы являются нормы действующего гражданского законодательства и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с заключением контракта оказание услуг для государственных нужд, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Целью работы является изучение правового регулирования контракта оказания услуг для государственных нужд по законодательству РФ.
Задачи работы:
- рассмотреть регулирование оказания услуг для государственных нужд;
- исследовать стороны контракта оказания услуг для государственных нужд;
- проанализировать проблемные аспекты определения исполнителя для оказания услуг для государственных нужд;
- изучить порядок заключения контракта оказания услуг для государственных нужд;
- охарактеризовать контрактную систему Российской Федерации;
- определить перспективы развития правового регулирования оказания услуг для государственных нужд.
Новизна исследования заключена в том, что в ней предпринята попытка комплексного изучения законодательства, регламентирующего оказание услуг для государственных нужд. В настоящее время имеется достаточно исследований, посвященных контрактной системе в сфере закупок товаров и производства работ, а об услугах - мало.
Теоретическую основу данного исследования составили работы таких авторов как В.А. Бессонов, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, В.В. Васькин, А.В. Головизнин, Н.М. Голованов, Л.Ю. Грудцына, А.П. Сергеева, Н.М. Коршунова, С.А. Заскока, О.Н. Садиков, Е.В. Позднышева, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой и других.
Нормативно-правовой основой данной работы являются следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др.
Методологическая основа. Для достижения поставленных целей и решения задач использовались как общенаучные, так и частнонаучные методы познания правовых явлений.
Структура работы: введение, двух глав, заключения и библиографического списка.
 

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 3
1. Нормативно правовые и организационные основы контрактной системы оказания услуг для государственных нужд 6
1.1. Законодательное регулирование оказания услуг для государственных нужд 6
1.2. Характеристика контрактной системы Российской Федерации 17
1.3. Правовое положение сторон государственного контракта 37
2. Порядок заключения контракта на оказание услуг для государственных нужд 49
2.1. Процесс заключения контакта оказания услуг для государственных нужд 49
2.2. Определение исполнителя для оказания услуг для государственных нужд 58
Заключение 67
Список литературы 74

Заключение

Становление в Российской Федерации контрактной системы в сфере государственных закупок, связанное с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», обуславливает начало нового этапа реформы российского законодательства о государственных закупках.
В контексте традиционного значительного влияния государственного рынка на рыночную экономику России можно без преувеличения утверждать, что создание национальной контрактной системы в России является задачей, имеющей стратегическое значение. По экспертным оценкам, до 50% всех средств российского федерального бюджета ежегодно расходуется в рамках государственных закупок. В этой связи следует отметить, что развитие имущественных отношений в рамках рыночной экономики требует надлежащего правового регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа, выступающего одним из важнейших инструментов государственной политики Российской Федерации в сфере экономики.
Несмотря на предпринятые отечественным законодателем реформы законодательства о государственном заказе, начиная с 1992 г. обеспечить эффективное правовое регулирование отношений в сфере государственного заказа российскому законодателю, на наш взгляд, не удалось.
В юридической науке не получили решения вопросы юридической природы государственного заказа, государственного контракта и в целом отношений по размещению и исполнению государственного заказа.
Многие из указанных проблем, на наш взгляд, не получили своего решения и в Законе N 44-ФЗ.
Таким образом, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заложил новые начала построения системы государственных и муниципальных закупок. Многие из нововведений назревали годами, другие же оказались неожиданными как для заказчиков, так и для поставщиков. Предложенные Законом новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.
Современное состояние рынка госзакупок характеризуется динамичным увеличением доли государственных расходов на товары, работы и услуги для государственных нужд. В этой связи сложно переоценить важность эффективного законодательного регулирования в сфере госзакупок. Рост расходов на государственные закупки обусловливает необходимость совершенствования правил и процедур размещения заказов, создания эффективных и понятных инструментов взаимодействия государства и бизнес-сообщества, формирования благоприятных условий для роста эффективности государственных закупок.
В настоящее время законодательство, регулирующее частные и публичные отношения, возникающие в сфере оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, нуждается в дополнениях и доработке. Как уже было отмечено ранее, сам процесс, в ходе которого определяются организации, которым предстоит осуществлять государственный или муниципальный заказ, является процессом непрозрачным, подозрительным и недемократичным. Виной тому именно недостатки в законодательстве. Ведь правовая база, действующая ныне, и основанные на этой базе механизмы регулирования частных и публичных отношений, возникающих в указанной сфере, позволяют, вопреки смыслу, заложенному в этой законодательной базе, а также принципам, на основании которых вообще осуществляется деятельность по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, совершать ряд нарушений, как раз и делающих данный процесс непрозрачным и недемократичным.
Таким образом, анализ правового регулирования отношений по изменению, расторжению государственных контрактов в России позволяет предложить в рамках Закона N 44-ФЗ: 1) закрепить порядок заключения соглашения о взаиморасчетах между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случае расторжения контракта с определением показателей суммы взаиморасчетов, при достижении которой заказчик будет обязан провести независимый аудит соглашения о взаиморасчетах, либо предусмотреть обязательное включение в контракт условия о взаиморасчетах в случае расторжения контракта; 2) предоставить заказчику право внесения изменений в условия контракта в одностороннем порядке, носящих технический характер и не затрагивающих права и обязанности сторон.
Достаточно сложно оценить практический эффект от реализации правовых норм по оценке эффективности осуществления процедур заключения государственных и муниципальных нововведений, касающихся так или иначе контроля за расходованием бюджетных средств в рамках закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Так как указанные нормы действуют совсем недолгое время или еще не введены в действие. Но уже сейчас понятно, что если подходить комплексно к решению существующих проблем, то начинать необходимо с законодательного регулирования понятийного аппарата закона, разработки системы мер ответственности за нарушения при реализации данного аспекта закона. Расширение перечня органов государственной власти, обладающих контрольными полномочиями в данной сфере, не должно превратиться в дублирование функций, а должно быть основано на эффективном взаимодействии между ними и нормативном урегулировании на уровне не только федеральных законов, но и требуемых подзаконных актов.
Положения Закона о контрактной системе свидетельствуют о значительном ограничении принципа свободы договора в отношении государственных (муниципальных) заказчиков на стадии формирования договорного обязательства. При этом нарушение данного принципа с позиции заказчика является необоснованным и не укладывается в перечень ограничений, установленных абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ, что дает основание говорить о серьезном противоречии норм Закона о контрактной системе основным положениям гражданского законодательства. Подобная ситуация стала возможной ввиду юридического смешения в одном правовом институте норм частного и публичного права, что привело к проблемам взаимодействия данных норм, к превалированию норм публичного права (об этом свидетельствует в том числе возможность применения мер административной ответственности) и, как следствие, к ограничению основных начал гражданского законодательства.
В заключении можно внести следующие предложения о совершенстовании законодательства о контрктной системе.
1) Так как в соответствии с ч. 1 ст. 74 Закона N 44-ФЗ заказчик размещает в единой информационной системе извещение о проведении запроса котировок и проект контракта. При этом в ч. 3 ст. 74 Закона N 44-ФЗ говорится о том, что заказчик одновременно с размещением в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок вправе направить запрос о предоставлении котировок не менее чем трем лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок. Неясно, из каких соображений исходил законодатель, когда устанавливал такое ограничение. Как в таком случае быть заказчику, если на рынке нет трех лиц, которые могли бы осуществить поставку товаров, выполнить работы, оказать услуги по предмету контракта, а имеется, к примеру, два таких лица? Получается, заказчик, согласно положениям ч. 3 ст. 74 Закона N 44-ФЗ, не вправе направить запрос о предоставлении котировок таким лицам.
Следует изложить ч. 3 ст. 74 Закона N 44-ФЗ в следующей редакции: "Заказчик одновременно с размещением в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок вправе направить запрос о предоставлении котировок лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок".
А ч. 4 ст. 74 Закона N 44-ФЗ изложить в следующей редакции: "В случаях, предусмотренных статьями 75 и 76 настоящего Федерального закона, заказчик обязан направить запрос о предоставлении котировок не менее чем трем лицам, которые могут осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, а в случае отсутствия трех таких лиц заказчик обязан направить запрос о предоставлении котировок имеющимся на рынке лицам, которые могут осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок".
Кроме того, принимая во внимание обязанность заказчика в определенных случаях направлять запрос о предоставлении котировок потенциальным участникам запроса котировок, законодателю целесообразно было бы установить конкретные требования к средствам связи, посредством которых может направляться такой запрос.
2) Требует совершенствование и регламентация узкой специфики контрактов на оказание услуг для государственных нужд. Как пример можно привести уонтракт на инновационные услуги. Как и любой договор, заключаемый для обеспечения государственных и муниципальных нужд, договор инновационного исследования заключается в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
При размещении заказа на заключение договора инновационного исследования государственный заказчик должен пройти несколько последовательных этапов:
- планирование заказа;
- выбор способа определения исполнителя;
- установление критериев оценки заявок;
- создание специальной комиссии по проведению конкурса для заключения контракта на инновационное исследование. Для создания такой комиссии необходимо дополнить статью 39 Федерального закона частью 4.1 и изложить ее в следующей редакции: "При проведении конкурсов для заключения контрактов на инновационное исследование в состав конкурсных комиссий должны включаться лица научных специальностей. Число таких лиц должно составлять не менее чем пятьдесят процентов общего числа членов конкурсной комиссии";
- извещение об осуществлении закупки и подготовка конкурсной документации;
- получение заключения от специально созданной комиссии на соответствие исполнителя по договору инновационного исследования предъявляемым требованиям. Для получения указанного заключения необходимо изменить часть шестую статьи 56 Федерального закона и изложить ее в следующей редакции: "Заявка на участие в конкурсе с ограниченным участием наряду с информацией, предусмотренной частью 2 статьи 51 настоящего Федерального закона, должна содержать документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям, или заверенные участником закупки копии таких документов. Соответствие представленных документов требованиям заказчика должна оценить комиссия, созданная в соответствии с частью 4.1 статьи 39 настоящего Федерального закона, и дать заключение о возможности осуществления сделки".
Итак, по результатам анализа вышеозначенных проблем можно сделать следующий вывод: Закон о контрактной системе наглядно демонстрирует, что усиление законодательного регулирования не дает ровным счетом никаких позитивных результатов. Необходимо не ужесточение, а смягчение законодательного режима.

Список литературы

Нормативные правовые акты:
1. «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ», 26.06.2006. N 26. ст. 2780,
2. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета, N 238-239, 08.12.1994.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, N 5, ст. 410.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // Российская газета, N 153-154, 12.08.1998.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета, N 256, 31.12.2001.
7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета, N 220, 20.11.2002.
8. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета, N 137, 27.07.2002.
9. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 30.12.2015) // Российская газета, N 80, 12.04.2013.
10. Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ, N 1, январь, 2014.
11. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета, N 163, 28.07.2005. Утратил силу.
12. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» // Российская газета. N 74. 1997. Утратил силу.

Судебная практика
13. Постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства». Вестник ВАС РФ, N 8, август, 2008,
14. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2009 N 09АП-12618/2009-ГК по делу N А40-13089/09-8-47. СПС «КонсультантПлюс».
15. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.09.2015 N Ф07-7442/2015 по делу N А21-1424/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
16. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.09.2015 N Ф02-4465/2015 по делу N А78-4368/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
17. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.08.2015 N Ф01-3439/2015 по делу N А82-14853/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
18. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.09.2015 N Ф09-6111/15 по делу N А71-13202/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
19. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.05.2015 N Ф05-4402/2015 по делу N А40-123037/14 // СПС «КонсультантПлюс».
20. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.09.2015 N Ф07-6552/2015 по делу N А05-14285/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
21. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.09.2015 N Ф07-5726/2015 по делу N А26-7300/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
22. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.05.2009 по делу N А40-13089/09-8-47. СПС «КонсультантПлюс».
23. Письмо Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 предусмотрено общественное обсуждение закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. руб. Для участия в общественном обсуждении пользователю сайта http://zakupki.gov.ru необходимо зарегистрироваться на форуме.

Научная и учебная литература
24. Абова Т.Е. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. В 2 томах. Том 1. Части 1, 2 ГК РФ, М.: Юрайт, 2012. С. 384.
25. Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции // Юрист. 2013. N 14. С. 3.
26. Арбатская Ю.В. Проблемы реализации принципа эффективности в бюджетном праве // Академический юридический журнал. 2013. N 1 (51). С. 30.
27. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 69.
28. Беляева О.А. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» N 44-ФЗ. С постатейными материалами и подзаконными актами. Контрактная система в вопросах и ответах (поглавный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2014. 576 с.
29. Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2010. С. 495.
30. Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2014. 664 с.
31. Воронина Ю. По откату - молотком // Российская газета. 09.04.2013.
32. Головизнин А.В. Понятие и правовая природа государственного контракта // Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: международный сборник научных трудов / под ред. А.В. Головизнина. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2015. Выпуск 14.
33. Гражданское право: Учебник. Т. 1. 5-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТК_Велби, 2009. С. 342.
34. Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. Октябрь. N 10.
35. Зимин К.А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Автореф. дис. ... к.ю.н. Краснодар, 2009. С. 3.
36. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 87.
37. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2011. С. 98.
38. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (постатейный, учебно-практический). Части 1, 2, 3, 4. / Под ред. С. А. Степанова. М.: Проспект, 2012. С. 329.
39. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. В 2 томах. Том 1. Части 1, 2 ГК РФ. Под ред. / Т. Е. Абовой, М. М. Богуславского, А. Г. Светланова. М.: Юрайт, 2011. С. 372.
40. Курц Н. Госзакупки требуют доверия // ЭЖ-Юрист. 2014. N 15. С. 4.
41. Лапина Е.Б. Вопросы управления эффективностью в сфере государственных закупок // Администратор суда. 2014. N 2. С. 34 - 39.
42. Лапина Е.Б. Государственная поддержка конкурентной среды в аспекте эффективности государственных закупок // Юрист. 2014. N 5. С. 18 - 22.
43. Литвинова А. Миллиарды на госзакупки разошлись незаметно // РБК-Daily. 10.10.2012.
44. Огнева К.О. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части 1, 2, 3 и 4. М.: Эксмо, 2012. С. 278.
45. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 5.
46. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть 1. Под редакцией П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2011. С. 382.
47. Ткаченко Д., Горбачев М. О.Т.К.АТ. - Особая Техника Клиентской Аттракции. М.: Вершина, 2007. С. 16.
48. Федоров А.А. Антидемпинговые меры в законодательстве о федеральной контрактной системе // Государственные и муниципальные закупки. 2012. С. 208.
49. Храмкин А.А. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Вводный комментарий директора Института госзакупок, председателя ассоциации экспертов по госзакупкам, к.э.н. А.А. Храмкина». М.: Юриспруденция, 2013.
50. Черкасов К.В., Лапина Е.Б. Государственный заказ: соотношение императивных и диспозитивных начал // Российская юстиция. 2014. N 5. С. 60 - 62.
51. Юматов В.А. Методологические вопросы развития содержания понятия эффективности правоохранительной деятельности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2010. N 5 (1). С. 294.